Estabilidade Hegemônica, Regimes e Poder Estrutural: Três Explicações para a Crise dos Anos 70

 

Dezembro, 2006

Felipe Teixeira Gonçalves

A Economia Política Internacional como campo do saber surgiu a partir da década de 1970, ainda na área da Ciência Política. Seus autores tinham como objeto de pesquisa principal a chamada crise da hegemonia norte-americana. Diversas correntes de pensamento participaram intensamente do debate. Podemos identificar as principais como sendo a realista, com a teoria da estabilidade hegemônica, a liberal, com a teoria dos regimes internacionais, a estruturalista, com ênfase nos poderes estruturais, e a marxista, com a teoria dos sistemas-mundo ou com os ciclos de acumulação sistêmica.

Susan Strange pode ser considerada como a grande responsável pela definição desse campo do saber. De acordo com ela, o estudo da economia política internacional se preocupa com os arranjos sociais, políticos e econômicos que afetam os sistemas globais de produção, troca e distribuição, assim como os valores refletidos neles¹.

O objetivo deste trabalho é explorar como os realistas, os liberais e os estruturalistas explicam a crise dos anos 70; analisando, em particular, as implicações teóricas para os problemas colocados a cada corrente.

O realismo é uma das mais importantes correntes teóricas de Relações Internacionais. A parte do realismo que trata da economia política internacional foi chamada, por Keohane, de teoria da estabilidade hegemônica. A principal referência para esta corrente é o economista Charles Kindleberger. Analisando a Grande Depressão de 1929, ele chega à conclusão de que para que a economia mundial seja estabilizada, é preciso que haja um estabilizador². A Grande Depressão é então explicada por ele como resultado da incapacidade da Grã-Bretanha de atuar como estabilizador e da falta de vontade dos Estados Unidos de fazê-lo. O papel de estabilizador é exercido pelo provimento de três bens públicos: um mercado aberto de bens, um fluxo de capital contínuo ou anti-cíclico e um mecanismo de redesconto para prover liquidez ao sistema monetário internacional³.

A partir destas premissas, Robert Gilpin será o teórico mais influente da teoria da estabilidade hegemônica. Ele irá definir de forma mais precisa como a teoria da estabilidade hegemônica é útil para se estudar a economia política internacional. Para ele:

 

“O poder hegemônico deseja e pode estabelecer e manter as normas e as regras de uma ordem econômica liberal, e com o seu declínio essa ordem se enfraquece muito⁴”.

 

Gilpin ressalta que a teoria da estabilidade hegemônica diz respeito a uma economia internacional liberal, ou seja, baseada nos preceitos do livre mercado⁵. Além da hegemonia, outras duas condições são necessárias para a existência de uma economia internacional liberal: que a potência hegemônica tenha uma ideologia liberal e que haja interesses comuns entre as principais potências econômicas⁶. A estabilidade é garantida pela função do estabilizador de impedir a ação dos “caronas”, de impor as regras de uma economia liberal e de estimular os outros a também arcarem com os custos de manutenção do sistema⁷.

É a partir destes conceitos que Gilpin irá analisar a crise dos anos 70. A explicação central para a crise é o declínio da hegemonia americana. Este se iniciou com a perda do controle dos Estados Unidos sobre o sistema monetário internacional – com o fim do regime de Bretton Woods e a adoção de taxas de câmbio flutuantes – e sobre o mercado mundial de energia, em 1973⁸. A difusão das vantagens tecnológicas norte-americanas implicou em uma redução de sua competitividade e a perda de rendas monopolísticas⁹. Além disso, as políticas keynesianas dos principais países geraram uma forte pressão inflacionária, o que reduziu a eficácia da administração econômica. Quando os Estados Unidos deixaram de ser credores para se tornarem devedores tornou impossível a manutenção do keynesianismo global. Eles deixaram de compensar os perdedores do progresso econômico, de gerenciar a demanda global de modo não-inflacionário e de fornecer os bens coletivos¹⁰.

Seu poder hegemônico começou a declinar em relação aos seus competidores. Frente a isso, os Estados Unidos passaram a atuar cada vez mais em interessa próprio e a explorar sua posição hegemônica, o que só aumentou seus conflitos com seus competidores¹¹. Isso foi feito com a impressão de dólares, o que gerou um aumento dos preços¹².

As políticas de Reagan acentuaram o problema, pois tiveram como conseqüência o aumento do déficit orçamentário americano, o que fez com que as taxas de juros fossem elevadas. Isso acabou afastando os investimentos, promovendo uma queda na acumulação de capital, um baixo crescimento da produtividade e uma desindustrialização da economia. A recuperação da economia e grande expansão dos investimentos militares foram feitos por meio do gigantesco endividamento externo – público e privado –, especialmente com financiamento japonês¹³. Isso ameaçou a estabilidade financeira dos Estados Unidos e do mundo. A confiança dos credores na capacidade e disposição dos Estados Unidos de liquidar a dívida é a única coisa que manteve o sistema funcionando bem¹⁴.

Três grades problemas se colocavam aos Estados Unidos¹⁵. O primeiro era o pagamento da enorme dívida externa. O segundo era a desindustrialização e a queda da produtividade. Em terceiro lugar estavam as pressões protecionistas, dado o saldo comercial negativo.

De acordo com Gilpin:

 

“O declínio relativo da hegemonia norte-americana prejudicou seriamente o contexto político de estabilidade que no período pós-guerra sustentava a expansão de uma economia mundial liberal; desenvolveram-se assim o protecionismo, a instabilidade monetária e as crises econômicas¹⁶”.

 

Contudo, Gilpin assume que elementos dos regimes internacionais comercial, monetário e financeiro, instituídos pelos Estados Unidos, se mantiveram por meio de arranjos entre os Estados Unidos e seus parceiros econômicos mais importantes. Sua renovação depende, porém, da cooperação internacional. Ele defende que essa cooperação é possível, mas extremamente difícil de acontecer, devido à alteração das condições de oferta e demanda favoráveis que existiam quando esses regimes foram criados, no pós-guerra¹⁷.

É neste ponto que vemos a maior contribuição dos liberais para o estudo da economia política internacional. Keohane faz uma análise das mudanças que ocorreram nos regimes internacionais de petróleo, monetário e comercial no período de 1967 a 1977. Com isso ele procura verificar se a teoria da estabilidade hegemônica explica satisfatoriamente estas mudanças.

Ele verifica que os três ficaram mais fracos nessa década, que o de petróleo foi o mais afetado, seguido pelo monetário, sendo que o comercial foi o menos afetado. O de petróleo foi o único que deu origem a um novo regime, pois nos outros as coalizões dominantes permaneceram basicamente as mesmas¹⁸. A partir disso, ele argumenta que estas evidências tornam a teoria da estabilidade hegemônica plausível, pois suas previsões obtiveram uma certa confirmação. Porém, ela não é necessariamente válida, pois os nexos causais vinculando as mudanças na distribuição do poder internacional com as mudanças nos regimes ainda não foram comprovados¹⁹.

Ele então oferece uma interpretação para as mudanças em cada regime. Para ele a mudança no regime de petróleo está realmente associada à queda da hegemonia norte-americana, pois sua capacidade de reserva de petróleo estava bem debilitada, o que fez com que mudasse a coalizão que dava sustentação ao regime²⁰. A OPEP substituiu os Estados Unidos. Porém, a queda do regime monetário de Bretton Woods teria sido causada pela instabilidade própria de um padrão ouro e pela política econômica dos Estados Unidos²¹. Além disso, Keohane argumenta que o poder dos Estados Unidos estava em uma posição dual: por um lado seu poder para manter o regime estava sendo erodido, enquanto, por outro lado, essa erosão era conseqüência das regras do velho regime. Portanto ele teria os incentivos e a capacidade para acabar com o velho regime para dar lugar a outro que lhe fosse mais interessante. Já as mudanças no regime comercial se deveriam mais às decisões políticas internas aos países da OCDE, que teriam recorrido ao protecionismo para poder manter seus salários altos, assim como seu nível de emprego²². Portanto, para Keohane não há uma relação causal entre a mudança na distribuição de poder no sistema internacional e a mudança dos regimes internacionais, podendo se verificar diversos descompassos entre os dois processos.

Para ele a demanda por regimes surge porque eles facilitam acordos, ao prover regras, normas, princípios e procedimentos que ajudam a superar problemas sistêmicos derivados da teoria da “falência do mercado” – situações em que os resultados são ineficientes, ou sub-ótimos, apesar dos atores agirem racionalmente²³. Eles também resolvem os problemas de custos de transação e de informação imperfeita. Assim, a demanda por regimes será maior quanto maior for a densidade temática e a efetividade dos regimes em proverem normas e informação de qualidade.

Esse esquema de análise apresentado por Keohane permite que se explique o descompasso observável entre a mudança da estrutura de poder no sistema internacional e a mudança nos regimes internacionais, o que a Teoria da Estabilidade Hegemônica não dá conta, segundo ele. Ele também questiona se realmente é necessária uma potência hegemônica para a estabilidade dos regimes. Para ele, padrões de cooperação institucionalizados podem assumir esse papel.

Entretanto, Susan Strange oferece uma forte crítica à teoria dos regimes internacionais. Ela apresenta cinco principais críticas ao conceito de regimes. Primeiro, de que seria um modismo da academia americana proveniente de percepções subjetivas a respeito do declínio do poder americano e do mistério do desempenho desigual dos diferentes regimes internacionais²⁴. Ela argumenta que esse declínio não existe, ou não é tão sério assim e que os regimes servem a três objetivos diferentes. Um é o estratégico, servir como instrumento dos interesses do poder dominante. O outro é o adaptativo, prover os acordos necessários para permitir autonomia nacional compatível com ganhos no mercado mundial. O último é o simbólico, permitir uma retórica cosmopolita e cooperativa enquanto os Estados continuam buscando o próprio interesse.

Segundo, o conceito de regime seria vago e impreciso, sendo que cada autor o utiliza para designar coisas diferentes. Terceiro, esse conceito teria um viés valorativo muito grande, porque a origem semântica do termo indica exatamente o oposto do que se quer indicar com o conceito. Quarto, os regimes tenderiam a exagerar o aspecto estático dos acordos internacionais. Quinto, as análises se centram muito nos Estados. Além disso, há mais áreas em que os Estados discordam do que em que eles concordam, os temas acordados em geral não são os mais importantes e muitos acordos são simples reconhecimentos do direito de cada ator fazer o que quiser. Mais importância deveria ser dada a atores não-estatais que influenciam bastante o sistema internacional²⁵.

Ela apresenta como alternativa a mudança de foco da análise em direção às barganhas realizadas pelos atores no plano internacional, colocando atenção às estruturas da economia política internacional. Ela faz uma diferença conceitual entre poder relacional e poder estrutural²⁶. O primeiro seria o poder de um ator conseguir que um outro ator faça algo que ele não faria. O segundo seria o poder de estruturar e determinar as estruturas da economia política global, dentro das quais operam todos os atores internacionais. Ela sustenta que há quatro fontes de poder estrutural, sendo que nenhuma delas é sempre, ou necessariamente, mais importante que as outras; cada uma é complementada e sustentada pelas outras²⁷. As quatro fontes são: controle sobre a segurança, controle sobre a produção, controle sobre o crédito – as finanças – e controle sobre o conhecimento.

A partir desta idéia, ela é capaz de afirmar que os Estados Unidos, assim como as corporações dependentes dele, não perderam poder estrutural dentro e sobre o sistema internacional²⁸. Pelo contrário, seu poder aumentou. Ela argumenta que sempre houve uma disputa na política externa norte-americana entre o internacionalismo liberal e a busca realista pelo interesse nacional, o unilateralismo. Em um cenário de depressão mundial, a segunda visão tende a prevalecer. Ela explica, portanto, a instabilidade econômica e as crises contínuas a partir dos anos 70 pelo uso do poder estrutural hegemônico de forma destrutiva para a ordem e a cooperação internacionais²⁹.

Dessa forma, podemos compreender como o fato de Susan Strange rejeitar a idéia do declínio da hegemonia norte-americana resolve teoricamente os problemas envolvidos no debate entre realistas e liberais. O poder dos Estados Unidos continua sendo real e a crise dos anos 70 é conseqüência da forma como ele é exercido, ainda em benefício da potência hegemônica. As mudanças dos regimes internacionais também são devidas a isso e não há um descompasso entre estas e a distribuição de poder no sistema internacional simplesmente porque não houve tal distribuição. Por fim, o conceito de poder estrutural se mostra muito mais útil para explicar a economia política internacional do que os conceitos das correntes tradicionais de Relações Internacionais.

Bibliografia

 

GILPIN, Robert. A Economia Política das Relações Internacionais. Brasília: UNB, 2002.

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KINDLEBERGER, Charles. The World in Depression 1929-1939. Berkeley: University of California Press, 1973.

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